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7月11日下午，中央全面深化改革委员会第二次会议在北京召开。会上审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。
习近平在主持会议时提到，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。
中共中央政治局常委、中央全面深化改革委员会副主任李强、王沪宁、蔡奇出席会议。
会议指出，党的十八大以来，我们把绿色低碳和节能减排摆在突出位置，建立并实施能源消耗总量和强度双控制度，有力促进我国能源利用效率大幅提升和二氧化碳排放强度持续下降。
从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。要一以贯之坚持节约优先方针，更高水平、更高质量地做好节能工作，用最小成本实现最大收益。要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措。
从能源消耗总量和强度双控转向碳排放总量和强度双控，有何深意？应该如何推进？加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度又该从哪方面着力？
能耗双控是指对能源消费总量和能源消费强度进行了控制，经过“十一五”至“十四五”循序渐进地发展，已经形成一套相对稳定和成熟的机制，旨在按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标。
随着我国“双碳”战略稳步推进和“1+N”的顶层设计基本完成建立，能耗双控的不足也逐步显露出来。一方面，能耗总量控制不仅包含化石能源消费，也包括核能和可再生能源等非化石能源，总量的管控直接影响了可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展；另一方面，能源消费总量中也包含了用于原料的能源消费，从合理性和石化、化工等产业的刚性需求来看有一定的不合理性。以上两方面不足也造成了能耗双控的要求与我国碳达峰碳中和的目标并未完全衔接。
“十二五”末期以来，我国实施的是碳排放强度控制目标。但在2030年前实现碳排放达峰，就需要我国逐步把碳排放总量纳入考虑。实施碳排放双控可以有效避免能源总量控制的局限性，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源发展，并且给予地方政府更多绿色空间。
实际上，针对能耗双控中可再生能源消费和原料用能问题的完善考虑，在近年来的政策中已经逐步有所体现。
2019年《国家发展改革委 国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》中就提出“超额完成本区域激励性消纳责任权重对应消纳量的省级行政区域，超出部分不纳入区域能耗双控考核”。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确要实施“以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”。
2021年中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。
2022年底，国家发改委、国家统计局、国家能源局等多部门先后发布了《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》和《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，明确了新增可再生能源和原料用能消费不纳入能源消费总量控制。
中央全面深化改革委员会第二次会议强调，坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。
那么，碳排放双控基础能力建设包含哪些基础能力？
虽然《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》还未正式公布，具体部署尚不清楚，但预计其中的关键是完善我国各级政府部门在碳排放数据核算上的基础能力，做到“心中有数”。
“目前，二氧化碳排放的在线监测无论从技术、成本还是覆盖范围都难以作为碳排放统计的主要手段，仍需要通过核算来进行碳排放的统计。‘十三五’时期我国各级部门碳排放强度的考核采用统计部门提供能源统计、主管部门各自计算的方式来进行。为了支撑碳排放双控的实施，并与碳达峰碳中和目标匹配，需要我国各级统计部门在现有能源统计基础上，进一步建立和提升碳排放统计能力，完善基础数据质量，并逐步纳入不容忽视的工业过程排放，做到碳排放数据的可信与可比。”
此外，为确保碳排放双控目标的完成，还需要科学、合理地将碳排放目标分配至各级行政区域以及重点领域和行业，并与地方的碳达峰碳中和顶层规划相衔接，这些均需要各级政府部门具备更强的“双碳”基础能力。
至于要如何“健全碳排放双控各项配套制度”，在实施碳排放双控政策阶段，需要制定完善碳排放双控的考核制度，明确考核的主体、范围、内容、数据来源、核算方法、考核机制等方面，不仅是国家考核各省级行政单位的依据，也将作为各省对下级地市进行双控考核的指导。除了碳排放双控考核制度外，还需要做好与能耗双控机制的衔接，并重点做好与节能目标、可再生能源消纳目标、全国以及各试点碳市场总量目标等的协同，并在地方碳达峰碳中和顶层规划和目标的指引下，探索碳预算、碳披露等配套制度，使碳排放双控目标落到实处。
